——基于镇巴县农村小型基础设施代建制项目建设的调查分析

【摘要】镇巴县是国家乡村振兴重点帮扶县，也是陕西省原11个深度贫困县之一。脱贫攻坚期间，全县178个行政村（社区）均成立了村集体经济组织，但几乎全为“空壳村”，没有村集体经济收入。脱贫攻坚结束后，从2021年开始，根据中央和省市的要求，加大了对村集体经济发展的投入，村集体经济收入实现了从无到有的突破、 从少到多的积累。在这个过程中，农村小型基础设施代建制项目（以下简称代建制项目）建设发挥了重要作用。本文通过对镇巴县实施代建制项目增加村集体经济收入的调查研究，进一步分析代建制项目建设在发展村集体经济方面的作用、存在问题及对策建议。

【关键词】代建制项目建设  村集体经济  作用  问题及对策

为进一步规范农村小型基础设施代建制项目（以下简称代建制项目）建设，实现村集体经济及低收入人口双增收的目标，2022年由县农业农村局牵头、乡村振兴局配合，从20个镇（街道）抽取了泾洋街道办等7个镇（街道）14个村（社区），实地调研小型基础设施项目建设情况。调研组按东中西三片随机抽取了7个镇14个村进行调研，重点是小型基础设施代建制项目实施主体、运行情况、村集体经济增收和脱贫户（监测对象）务工增收、存在问题及如何通过代建制项目建设实现村集体经济收入增加。

2022年，全县共有20个镇（街道）146个村实施代建制项目，占178个行政村的82.5%，实施项目147个，总投资为6037.45万元。主要以通组水泥硬化路、产业路、河堤修复、便民桥、人居环境提升等项目为主。项目实施主体主要以村集体经济组织进行实施，镇村组织得力，实施过程顺利，增收效果满意。据统计，2022年全县累计组织2990人参与代建制项目建设，发放劳务报酬1230.7万元，人均增收0.41万元，为146个村集体增收1063.7万元，村均增收7.2万元。

（一）密切了干群关系。在调研的14个村中，村干部和群众都赞许代建制项目好，占比达到100%。其主要原因是代建制项目建设解决了群众急难愁盼的一些问题，增强了干部群众建设乡村的主人翁意识，提升了村干部在群众中的威信，群众有了更多的参与感、获得感、幸福感。

（二）产生三种乘数效应。一是收入增长效应。通过代建制项目建设，村集体经济和脱贫户、监测户等低收入群体收入同时增长。二是干部练兵效应。通过代建制项目建设，锻炼了一批村干部，提升了村干部的经营管理能力，破解了村干部不敢用、不会用村集体经济资金的问题，为进一步发展壮大村集体经济打下了基础。通过代建制项目建设，增加了脱贫户、监测户参与劳动的积极性，熟练掌握劳动技能，提升了安全生产意识和防范安全风险的能力。三是内力激发效应。代建制项目建设增强了村干部及驻村工作队干事创业的激情；通过发动群众对项目建设进行监督，增强了群众参与乡村建设的主动性；通过就近务工，提升了脱贫户及监测户发家致富的能力和信心。代建制项目建设激发了产业发展、基础设施及公共服务、法治德治自治方面的内在动力，搅活了农村“一池春水”。

（三）直接增加了村集体经济收入。通过调研、了解，全县20个镇（街道）146个行政村均可通过代建设制项目建设，实现村集体经济收入达到10万元的预期目标，挣到了村集体经济发展的“第一桶金”。在调研的14个行政村中，通过安排的代建制项目建设，村集体经济收益最低能够达到4-5万元，最高的能够达到10万元，其中：平安镇老庄坪村、平安社区均为30万元的投资项目，老庄坪村收益在8.5万元左右，投资收益率达到28.3%，平安社区收益10万元左右，投资收益率达到33.3%。同时，通过代建制项目建设，脱贫户及监测对象工资性收入明显增加，调研的14个行政村中，劳务工资均能达到总投资的15%以上。脱贫户、监测户务工人数占务工总人数的25%以上，除脱贫户、监测户很少的村，其他村脱贫户、监测户务工人数占务工人数的比例超过了50%，工资性收入明显增加。

（一）统一设计统一监理。如长岭镇10个村的10个代建制项目，由镇政府统一设计、统一监理、统一购买项目保险，确保设计科学、质量可靠、人员安全。设计费 （设计从简管用）、监理费、项目保险费从项目资金中列支，费用较低，三项合计一个项目均在1万元以内。

（二）加强资金支付管理。如泾洋街道办11个村的11个代建制项目，按三个阶段拨付项目资金，即启动时拨付30%，解决项目建设前期所需要的材料费、场地费等，其作用在于确保项目尽早启动实施，避免拖延及垫支费用引发的问题矛盾。项目主体完工拨付50%，解决大部分施工费、劳务费、材料费拖欠问题，其作用在于确保项目顺利实施，减少管理难度。项目验收拨付20%，解决项目的所有费用，其作用在于确保项目如期完工并尽早投入使用。项目资金阶段性支付管理，有效防范了资金一次性拨付所带来的资金安全风险、管理风险和廉政风险。

（三）精打细算精细管理。如平安镇7个村的7个小型基础设施项目在实施过程中，严格技术规范要求，按图纸技术要点进行施工。通过调研，他们在项目实施前了解市场，对项目建设所需要的材料、机械费用等做到“货比三家”，在保证质量的前提下，把费用降到最低。在项目实施过程中，严格把控质量，坚持材料核实、记账核实、群众参与核实、会议决算，避免材料浪费、记账不准，实现了村集体经济和脱贫户（监测户）收益空间的最大化。

（一）转移项目实施主体。由村集体经济组织代建，这样有利于地方政府的直接监管，各部门之间方便沟通，能够有好地传达建设的目标，方便监管，一些合理的变更也容易实现，代建收费可以相对很低〔1〕。但通过调研发现，个别村存在村集体经济组织与施工队签订施工合同的现象，合同中也没有明确工程总费用。

（二）先扣收益再建项目。个别村为确保村集体经济收益达标，在项目未实施结束前，先扣除村集体经济收益，这不符合项目建设收益逻辑顺序，收益的多少应当在项目实施结束并通过决算后才能确定，先扣收益的做法无异于“杀鸡取卵”，属于为完成任务而实施的短期行为。

（三）拆分项目建设内容。个别村为了给群众办好事实事，想通过实施小型基础设施项目的机会尽可能多实施项目，对申报的项目建设内容进行了拆分，实际实施的项目中有一部分没有在项目建设内容之中，虽然干部群众现在喜欢，但违反了项目管理规定，同时也会因为刻意降低成本而导致项目建设质量问题，最终是“好心办了坏事”。

（四）项目管理不够规范严格。调研发现，在项目实施过程中，存在管理粗放、不精不细的问题，一方面导致材料浪费、机械劳力耗费、工期延长，建设成本高，村集体经济收益减少；另一方面，导致没有严格按照设计进行施工，施工人员为了把路打得更宽、河堤建得更高、水泥用得更多，而“高质量”、超标准建设。在进行实际成本管控时，凭借管理人员的业务素质进行管理，常常进行亡羊补牢的救助措施，缺乏项目整体及大局的成本控制〔3〕。

（一）建好一个建筑施工队。农村小型基础设施项目建设取得成功的首要条件是有一支合格的建筑施工队，既要有责任心强、熟悉施工业务、善于管理的施工队长，又要有团结协作精神的技术骨干。

（二）成立两个领导小组。成立项目建设工作领导小组。由村支部书记（经济合作社理事长）任组长，村两委成员、经济合作社理事会及监事会成员、施工队长、技术骨干为成员，负责项目建设的统筹协调、组织实施。成立项目质量监督领导小组。由村支部书记（扶贫互助合作社监事长）任组长，监委会主任（经济合作社监事长）任副组长，驻村工作队、受益地村民代表和群众代表、劳务代表为成员，负责材料采购、机械使用、劳务工资、工程进度质量、账务核实等监督工作。

（三）严把三个重点关口。把好技术质量关。技术质量是项目建设的核心和关键，严格确定选材的质量标准和技术参数，具备质量鉴定报告，在实施过程中广泛听取村民代表意见。把好安全施工关。项目启动时开展安全风险防范培训，在项目建设过程中，建立由镇（街道）主管、村（社区）实施、村民代表监督的全方位监管体系，严格落实工程质量责任制，明确施工队伍的保修责任。不得随意转包分包，不得擅自更改设计内容和工程量，不得随意压缩合理工期，强化工程施工日志管理，以备核查。把好严格管理关。管理出效益，代建制项目为村集体经济增收的多少与管理的精细化程度相关，管理越精细，收益就越高，反之越低，甚至亏损。

（四）开好四个村民代表会。项目确定会。在代建制项目申报前，要召开村民代表会议，根据代建制项目要求，确定项目建立地点、建设内容，参加会议人员一半以上同意方可有效。项目实施会。项目批复后，要召开有施工队长、技术人员、群众代表参与的村民代表会议，确定项目如何施工，包括材料采购转运、施工队长报酬、技术人员（大工）工资、小工工资、脱贫人口及监测对象参与项目建设劳务人员、项目的监督管理等。账务核实会。在项目即将竣工时，召开由项目监督领导小组成员参与的村民代表会议，就施工材料的单价、使用数量、剩余数量，工程机械使用的单价、数量，劳务报酬的发放等，进行逐项核实确认，切实做到客观、真实、透明、大家认可。决算通报会。在项目决算后，按照村集体经济章程的相关规定，组织召开有群众代表、施工队长、驻村工作队参与的村民代表会议，通报项目决算情况和为村集体经济增收情况，并就收益分配进行讨论确定。

（一）监督项目实施主体。在代建制项目实施过程中，需要进一步明确项目建设单位的法律地位、规范代建合同示范文本〔5〕。同时项目建设不仅要立足当前为村集体经济和低收入人口增收，还要着眼长远，以代建制项目为载体，不断提升村干部壮大村集体经济的经营管理能力，做到敢干、会干、能干好。

（二）坚决杜绝先扣后建。代建制项目收益必须在项目实施结束后通过核算获得，不得先行扣留预定收益，镇（街道）也不得以任何理由截留项目资金，同时要减化手续，及时将资金拨付到村集体经济组织，避免让村集体经济组织垫支项目建设资金。

（三）坚决防止项目拆分。在政策许可的条件下，行政村结合村情和群众急需，可申报多个小型基础设施项目，形成小型基础设施项目库，分年度予以实施。建议将水利部门主管的灌溉排洪渠道、高5 米以内的农防河堤、农村供水保障等周期短、工程难度小、技术简单的工程全部通过代建制项目予以实施。

（四）严格项目建设管理。要坚持管理出收益、管理出效益、管理保安全的理念，从项目申报、材料采购到项目施工、阶段性验收、记账核实、项目核算，都要严格进行管理，严格按照设计施工，加强统筹协调监督，严防材料“跑冒滴漏”、超标准施工，最大限度地提高材料利用率，加强机械维护，最大限度地提高机械使用效率，加强工程劳务人员的调度管理，在保证质量和安全生产的前提下，有效降低成本，提高投资收益率。

（五）及时开展技术培训。目前各村（社区）的建筑施工队，普通存在技术人员少、劳务人员没有开展岗前施工技术及安全施工培训，由住建部门牵头，人社、水利、交通、农业农村等部门配合，对各行政村的建筑施工队、村两委干部进行一次轮训，结合通过代建制项目实施的水利供水工程、村组路（产业路）建设、人居环境改造等工程，编制一套简便易懂的技术资料，印发到各行政村，便于村级开展工程质量监督和施工队提高技术水平。

【结语】政府投资项目采取代建制，有利于建管分离，可有效防止腐败行为，并能提高项目整体质量〔4〕。村集体实施代建制项目，在村集体经济发展的初级阶段，发挥了重要作用，但后期的村集体经济发展还要更多地依靠“联村共建”抱团发展、全产业链建设、物业租赁经营、盘活资产资源、农事服务等方式增加收入，实现农业农村高质量发展，建设宜居宜业和美乡村。

参考文献：

【1】张玉玲，李慧民，马昕.代建制在农村基础设施建设中的应用研究【J】.建筑技术开发.2010（01）：46、47、65共3页.

【2】顾小鹏.“代建制”初析及其与项目管理之异同【J】.建设监理. 2005（04）：26、27、28页.

【3】张晨.政府投资项目代建制在成本控制中存在问题及对策研究【J】.福建建筑.2023（07）：132-136页.

【4】钱杰，淾黎明，郎笑笑，喻斌，周舒颖.我国政府投资项目代建制实施现状与发展研究【J】.浙江建筑.2022（05）：73-76页.

【5】王诗祥，余智囊.对进一步完善代建制管理的政策建议【J】.水利建设与管理.2022（10）：62-65页.

 （作者：镇巴县农业技术推广服务中心 柏培富，高级经济师）