陕农业发〔2017〕89号

各设区市农业（农林）局（委），杨凌示范区农业局，韩城市农林局：

为指导全省农村“三变”改革发展，明确今后一段时间工作思路，按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和省委省政府领导指示精神，研究制定了《陕西省“三变”改革工作导引》，现印发你们，并就有关事项通知如下：

一、尽快制定完善《“三变”改革实施方案》。各市县要按照《陕西省“三变”改革工作导引》要求，尽快制定并完善本地区实施方案，进一步深化认识，明确改革目标任务和改革程序要求，指导本地“三变”改革有序推进。

二、谋划部署“百千万”行动。在落实百村示范工程的基础上，按照省厅“百村示范、千村试点、万村推进”总体布局，尽快安排部署“千村试点”工作，以56个重点贫困县为重点，选取1000个村实施试点，明确任务到县，压茬梯次推进，切实保证“百千万”行动取得实效。

三、抓好宣传培训观摩。各市县参照省上“百人团”做法，结合“千村试点”，选派1000名业务干部下沉到村，分层次组织辖域内的“百人团”和“千名业务干部”成员集中观摩学习，开展多层次培训研讨，吃透改革政策，明晰改革思路，切实保证改革不走弯路，不走回头路。

“三变”改革是助力全面脱贫攻坚的重要抓手。各市县农业局要高度重视，以《陕西省“三变”改革工作导引》为指导，扎实做好“百千万”行动各项工作，不断激活农村集体资源活力，使集体经济成为带动农民脱贫的生力军、实现农民增收的新引擎，为实现追赶超越，统筹城乡发展，活跃农村经济提供不竭动力。

                                                  陕西省农业厅

                                                 2017年10月19日

陕西省“三变”改革工作导引

农村集体产权制度改革是“三变”改革的前提和基础，“三变”改革是农村集体产权制度改革的有效实现形式，也是促进集体经济发展的有效抓手。为了助力全面脱贫攻坚，活跃农村经济、统筹城乡发展，实现追赶超越，现根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和省委省政府领导指示精神，结合我省实际，现制定工作导引如下：

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻习近平总书记农村改革和脱贫攻坚的重要讲话精神，遵循中央农村集体产权制度改革意见，牢固树立新发展理念，认真落实“五新”战略要求，围绕“产业集约化、农民组织化、资产股份化、运行市场化、收益长效化”，以推进“三变”改革为抓手，以盘活农村资源资产为重点，以发展壮大集体经济为核心，统筹推进农村集体产权制度改革，不断解放和发展农村社会生产力，创新集体经济的实现形式和运行机制，激发农村改革的新动力，增强脱贫攻坚的新动能，推动改革、发展、脱贫深度融合，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡统筹发展、实现全面小康奠定坚实基础。

（二）基本原则。农村“三变”改革涉及面广、政策性强，事关农民切身利益，事关农村长远发展，事关脱贫攻坚全局，必须把握政策底线，结合基层创新，积极稳妥推进。一是坚持因地制宜，不搞一刀切。立足资源现状，结合经济基础，在遵循农村集体产权制度改革政策的前提下，针对不同村组，突出改革重点，实施分类推进，建立试错机制，因地制宜推进。二是充分发挥农民的主体作用。在党委和政府的统一组织推动下，全面落实民主讨论、民主决策、民主监督制度，鼓励农民创新创造，尊重农民根本意愿，保障农民民主权利，维护农民基本利益。三是坚守基本底线。坚守法律政策底线，着力防范各种风险，实现集体所有权不动摇、集体资产不流失、农民利益不受损、扶贫政策不走样，确保集体成员特别是贫困户成为改革的受益者。四是科学统筹协调。以“三变”改革促进产权改革，以产权改革促进农村改革，以脱贫攻坚统揽经济全局，突出“机制创新、利益联结、产业联动”，妥善处理各方利益关系，全面提高改革综合效益，真正把农民带起来、把贫困户嵌进去，实现多方共赢。

（三）改革目标。通过以“三变”为重点的产权改革，构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，培植农业农村经济社会发展的新动力，充分激活“沉睡”资源，有效聚集分散资金，引导农民抱团发展，着力打造“股份农民”、发展股份经济、增加股权收益、壮大集体经济，建立“集体经济为纽带、市场主体为引领、农民为核心、贫困户参与”的利益共同体，构建“产业连体、股权连心”的稳固利益机制，实现村村有集体经济、户户有增收项目、人人有脱贫门路。力争到2020年，建立覆盖所有贫困村的农村集体经济组织，基本消除农村集体经济“空壳村”，使集体经济成为拉动农民脱贫的生力军、带动农民增收的新引擎、激活农村经济的新载体。

二、推进“三变”改革的路径和抓手

按照“突出重点、兼顾一般、分类推进、逐步覆盖”的工作方式，以资源性资产改革为重点，以确权、赋权、活权“三权”改革为基础，以量化集体成员股份权益为关键，以产业精准扶贫为依托，以发展壮大集体经济为根本，围绕“改什么、怎么改、改出效益”，找准抓手，缕清路数，增强操作性，强化指导性，引导“三变”改革科学规范高效推进。

（一）抓好“六大任务”，解决“改什么”的问题。按照“政策性、规范性、创新性”要求，依据政策要求，立足改革规律，参照外省经验，结合我省实际，突出抓好六项重点任务。

一是全面开展清产核资。以原有集体组织单元为基础，宜村则村、宜组则组，全面开展集体资产清查，重点核实未承包到户的资源性资产、集体所有的经营性资产，以及现金、债权、债务等，查实存量、价值和使用情况，全部公开公示，接受群众监督，经核实确认后，统一建立和完善资产台账。在清产核资的过程中，注意处理好三类特殊情况，对长期借出或违法租赁、转让的，由村委会牵头，尽量清理收回；对侵占集体资产资金的，不论是集体还是个人，都要如数退赔；涉及违规违纪甚至违法的，按职能由相关部门依法依规处理。把农村集体资源资产的家底彻底查清，为推进资源变资产打好基础。

二是加快集体资产确权。以村为单元、兼顾队和组，同步推进农村集体土地、建设用地、宅基地、农民房屋、小型水利工程“多权同确”，把集体资产所有权确权到原属的不同层级集体成员和集体组织，由县级职能部门予以颁证，并依次赋予农村集体经济组织行使所有权的权能。财政投资在农村建立的学校、医疗、村两委办公场所、水利设施，全面进行资产划拨；暂不具备颁证条件的，及时进行核查认定，出具资产证明，为实现要素市场化配置创造条件。

三是确认集体组织成员。以土地、林地承包为基础，依据有关法律法规，坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”，以户为单元、因地制宜界定集体成员身份，作为集体经济的组成成员和享有集体资产的权利主体，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制，解决成员边界不清的问题，为推进农民变股东奠定基础。

四是设置集体资产份额。对集体资源性资产、经营性资产、财政投入的集体资金，统筹考虑户籍关系、农户人口、对集体经济积累的贡献等因素，在民主讨论的基础上，妥善协调平衡各方利益，折股量化到户或者到人，形成集体所有成员按户持有的份额，由村集体经济组织颁发股权证书。对财政投入贫困户的专项资金，直接量化为贫困股金，由村集体经济组织持有并经营，作为集体特殊股，所得收益归贫困户所有，一并将成员股、集体股、贫困户优先股“三类股份”规范设置。对扶贫资金投入形成的经营性资产，所有权固化给集体，收益权由集体和贫困户按一定比例分配，配套实行贫困户脱贫退出的动态调整机制。

五是建立集体经济组织。同步发展两类农村集体经济组织，在以经营性资产为主的经济发达村，推行股份合作制改革，组建农村股份经济合作社；在以资源性资产为主的村组，倡导先行组建农村集体经济合作社，作为股份合作制改革的初级阶段，条件成熟后再提升为股份经济合作社，有条件的鼓励组建农村股份经济合作社。农村集体经济组织建立后，按照“制定组织章程、民主选举理事会监事会、机构法人登记”等程序，由乡镇政府审核批准，县级农业行政主管部门登记并颁发证书，有关部门据此办理银行开户等手续，规范有序推进，依法开展经营管理活动。把现有的农村扶贫合作、资金互助组织，吸纳到集体经济组织中来，联合开展脱贫攻坚；鼓励和引导农村集体经济组织与新型经营主体联手组建有限责任公司等经济实体，提高开放度，拓展经营范围，适应市场经济发展需要。推行村支部书记在集体经济组织中“短期内兼职理事长、长期性担任名誉理事长”的办法，协调处理好“支部统领、村民自治”事务与村集体经济组织独立运营的关系；鼓励在外经商、进城务工、返乡创业等人员以及高校毕业生，领办村集体经济；结合新型职业农民培育，加大集体经济职业经理人培育，放大农村“能人”效应。探索农村集体经济组织领导层薪酬待遇的有效形式，调动村干部服务集体经济组织的积极性，形成共同支持集体经济发展的强大合力。

六是加强集体资产管理。建立健全村集体资产与财务管理制度，加快建设集体资产监管平台，推动农村集体资产管理制度化。立足“大产业、多领域”，打破农业农村经济界限，推行市场化运营，建立县级产权交易中心，推动包括农村集体产权在内的各类经济发展资源要素市场化流转。充实农村财会队伍，推行村集体财务代理制度，充分发挥村支部、集体经济组织监事会的双重作用，完善村财公开、民主监督程序，健全村集体经济内控机制。加强县镇农经机构建设，强化农经管理业务指导，严格执行《农村集体资产管理条例》，落实农村集体经济组织日常监管、定期审计等各项监督制度，及时查处和纠正侵害集体经济组织及成员的行为，确保农村集体经济组织健康发展。

以上六项任务是推进“三变”改革的基础工作和关键环节，各地宜因地制宜确定优先序，创新工作方法，细化操作内容，为“三变”改革提供基础支撑。

（二）突出“三种类型”，解决“怎么改”的问题。立足我省农村集体经济现状，坚持“突出特点、各有侧重、抓点示范、同步推进”，分类实施改革，增强针对性，提高精准性。

一是有序推进经营性资产为主的股份制改革。在形成一定规模经营性资产、由集体统一经营的城中村、城郊村、经济发达村，严格按照中省既定政策和统一部署，开展股份合作制改革。在清产核资的基础上，县级党委政府围绕集体成员界定、经营资产股权到户量化到人、集体公积（公益）金提取比例等关键问题，出台指导意见，确定股份改革村组；改革村组按照“坚持原则、因地制宜、民主协商、规范操作”的要求，扎实稳步推进，与全国步调一致，用5年时间基本完成，实现经营资产变股份、集体成员变股东。

二是稳步推进集体资产“空壳村”改革。对基本没有经营性资产，也没有成规模、可开发的集体资源性资产的村组，发挥党支部、村委会的体制优势，把承包到户的资源性资产聚集起来，引导农民立足主导产业，加强与新型经营主体对接，开展土地股份合作、一二三产融合，发展规模化经营，提高组织化水平，带动贫困户抱团发展，引导分散资源变资产；聚合产业发展、扶贫开发等资金，参股入股市场主体，获取分红收益，实现农民变股东。各级财政可整合涉农资金，为贫困村注入集体经济发展股金，省财政每年安排专项资金、实施跟进配套。集体股暂不量化，重点是积累集体经营性资产，壮大集体经济，为集体成员永久受益创造条件；同步引导到户的产业扶贫资金转为贫困户优先股，由集体持有统一经营或合作经营，确保贫困户有一定的比例收入。

三是重点推进资源性资产为主的村组改革。严格按照“三变”改革六项重点任务，突出简便易行，以未承包到户的集体土地、林地、“四荒”地等资源性资产为主，以及财政投资形成的固定资产，全面进行评估作价、量化到户，作为集体经济的主要资产股，推进资源变资产；对财政扶持集体经济、产业发展、扶贫开发等资金，作为集体成员股和贫困户优先股，明确股金份额，实现资金变股金，建立集体经济持续发展与集体成员稳定受益的有效机制。扶持的重点以市县财政为主，利用扶贫到户专项、涉农整合资金等，向集体经济组织注资，设立贫困户优先股。按照每户0.5-1万元的标准，一次性注资，覆盖所有贫困户，由村集体经济组织持有和运营，明确每年的固定分红比例，确保贫困户率先受益、稳定受益。

四是实施“三变”改革“百千万”行动。按照“有清晰的思路、有普遍的试点、有典型的范例”要求，坚持抓点示范，实施梯次推进，以全省56个重点贫困县为主，开展“百村示范、千村试点、万村推进”行动，逐步推进覆盖所有行政村的“三变”改革。今年年底前，突出摘帽贫困县和深度贫困县，确定100个贫困村，实施“三变”改革“百村示范工程”，全面完成“三变”改革并组建农村集体经济组织，其中佛坪县所有行政村全覆盖；2018年上半年，再选择1000个试点村，全面完成改革任务；各地在试点的基础上，压茬复制推进，力争2019年底前10000个以上的村完成“三变”改革，到2020年基本实现应改可改行政村全覆盖。在“百千万”行动总的布局下，按照“分级试点、复制推广、全面推进”的要求，创造一批典型经验，破解一批改革难题，制定一批配套政策，形成一批制度成果，激活农村要素，优化资源配置，释放改革红利。

（三）推广“三类模式”，解决“改出效益”的问题。坚持“支部引领、主体带动、产业支撑”的路子，引入市场机制和资本运作模式，重点推进“体制带动、产业拉动、组织推动”三类模式，创立农村集体经济组织的运行体制，构建各方共赢的利益联结机制，把“三变”改革成果转化为集体经济发展活力，形成发展现代农业、繁荣农村经济、促进农民增收、实现全面脱贫的持久动力。

一是“党支部+集体经济+贫困户”的体制模式。以党支部为引领，把集体经济组织作为所有集体成员的载体，把贫困户作为政策支持的特殊群体，聚集资源、联合抱团，提高农民组织化程度，实行农村集体经济组织自主经营或对外开展合作经营或与新型经营主体相互入股等“多条腿走路”，构建适应市场经济发展的实力型农村集体经济体制。对跨村集中连片发展农业规模经营的，探索建立联村党委，创新“规划共谋、资源共享、产业共建、矛盾共调”的协作机制，充分发挥“党支部+”的体制优势，推动区域经济整体发展。

二是“园区承载、一县一业、一业一龙头”的产业模式。借助脱贫攻坚国企“合力团”和“千企帮千村”的优势，以发展园区经济为主导，以一二三产融合为方向，结合现代农业园区、扶贫产业园区、农产品加工园区、电商物流园区“四类园区”建设，每村跟进1-2项优势主导产业、每个主导产业确定1个龙头企业、每个龙头企业至少联结1个农村集体经济组织，选准选好保障系数较高的盈利产业项目，集中配套建设、逐步改善提升农村基础设施，优化农村经济发展条件。推进农村集体经济组织与“合力团”企业相互参股、共同经营，集体所得收益由农村集体经济组织按成员在集体中的股权份额分配。

三是“集体引领、主体联合、贫困户抱团”的生产组织模式。推动集体经济的组织优势、经营主体的市场优势、农民个体的生产积极性“三个有机结合”，改变传统的买方卖方关系，优化生产组织方式，构建利益联结机制。对现在仍是分散经营的，发挥农村集体经济组织的牵头组织作用，引导贫困户统一流转土地或入股到农村集体经济组织，推动集体经济组织与龙头企业、专业合作社、社会化服务组织合作经营，提高生产效益；对正在发展规模经营的，在农村集体经济组织统一标准、统一生产管理要求的基础上，生产作务环节实行家庭适度规模“包工包产”方式，实现新型的“统分结合”；对具备向外合作条件的，发挥集体经济的主导作用，组织贫困户抱团参与，推动农村集体经济组织、新型经营主体、贫困户联产联业、联利联心，既保证集体成员的基本收益，又增加一份扶贫政策的优先收益。

同时，鼓励基层立足资源优势、产业特点和发展基础，大胆试点探索，积极创新机制，进一步丰富集体经济、市场主体与农民群众特别是贫困户协同发展的多种有效模式，及时总结提炼，多途径推进农村集体经济发展壮大。

三、推进“三变”改革的政策与措施

实践证明，推进农村特别是贫困地区“三变”改革，依靠制度创新、优化生产关系，能够产生巨大的综合效益。农村改革，往往牵一发而动全身，需要全省上下通力合作、强化措施、积极探索、强力推进。

（一）加强组织领导，夯实各级责任。把“三变”改革列入县级脱贫攻坚的重点考核内容，推进“三变”改革与脱贫攻坚统筹谋划，在全省形成上下联动、层层负责的工作机制。一方面，强化组织领导。全省“三变”改革由各级党委牵头抓总，政府相关部门合力推进，不再设置新的领导组织机构，由各级农村集体产权制度改革领导小组牵头抓总，下设的办公室组织实施。省级领导小组负责统筹部署，市级领导小组负责督导协调，县级党委政府是责任主体、具体组织实施，乡镇党委政府抓好推进落实，村支部组建改革班子、全身心投入。另一方面，落实部门职责。各级农业部门做好业务指导，确保“三变”改革有序推进；农村工作部门研究解决“三变”改革中出现的问题，注重搞好与其他改革的衔接，发挥改革的综合效应；组织部门配套跟进农村基层党组织建设，出台鼓励农村能人返乡创业、领办集体经济的政策，为“三变”改革提供强有力的组织保障；国土部门尽快制定农村集体资产所有权认定办法，加快确权颁证工作；党委政府督查部门加强“三变”改革督查力度，确保工作进度；各级脱贫攻坚指挥部办公室将“三变”改革作为季度督查的重要内容，加强考核，传导压力，推动落实。各有关部门把“三变”改革纳入本部门重点工作，加强协作配合，出台政策措施，确保“三变”改革落地生根。

（二）加大资金整合，强化扶持引导。围绕“三变”改革，整合资源、调整投向、优化政策，形成多个层面共同支持的格局。一是进一步加大涉农资金整合。引导相关资金注入农村集体经济组织，作为集体经济发展的启动股金，助推“三变”改革和集体经济。对农村集体经济组织与新型经营主体建立合作联结机制，给予财政项目重点支持，实现两类市场主体同扶持、同发展；把易形成固定资产的，以集体股的形式用于壮大村集体经济；财政扶持农村集体经济发展的试点项目，重点投向贫困地区“三变”改革试点示范村。二是进一步改革财政拨投机制。推广留坝县等地的有效做法，明确投向农村的基础设施建设、农村产业发展重大项目，以村集体经济组织或集体经济组织与新型经营主体联合组建的有限责任公司为实施主体，实行“建管护一体化”机制，改善提升农村水电路网基础设施建设水平，减少村集体经济组织的公益性支出，不断积累集体经营资产、增加贫困户收益；对于农村治安、保洁等公益性服务，推行政府向村集体经济组织“购买服务”的方式，提升农村集体经济组织的市场竞争力。三是进一步强化政策支持力度。加快清理废除各种阻碍集体经济发展的不合理规定，落实农村集体经济组织的契税、印花税、登记费等“三免两税一费”政策，对农业生产设施用地优先调整用地指标，推行农产品加工、休闲农业用电用水优惠价格制度，开辟集体资产抵押担保信贷“绿色通道”，开发集体经济组织发展产业的保险新品种，搭建政策性金融机构注资集体经济的投融资平台，营造有利于“三变”改革、壮大集体经济的政策环境。

（三）强化培训指导，广泛宣传动员。以政策解读、培训指导、宣传引导为抓手，确保“三变”改革规范推进、集体经济科学发展。一是建立“三变”改革“百人团”辅导员。近期，省农业厅联合省委农工办，抽调100名省、市农业农村工作技术骨干，筛选各地“三变”改革典型，分片观摩学习，集中开展研讨，熟悉程序步骤，掌握农民易于接受、符合实际的工作方法，梳理形成适合不同经济、资源条件的改革路径，下沉到100个“三变”改革示范村，开展包县帮村指导，打造一支省级“三变”改革技术骨干队伍，指导市、县完善工作方案，创建改革示范样板。二是下派“三变”改革千名指导员。以县为重点，选派1000名技术人员，扎根到1000个“三变改革”试点村，面向镇、村宣讲解读改革政策，全程指导“三变”改革试点。以镇村干部和直接参与改革的工作人员为主，组织举办多层次的培训班、现场会，确保干部自己想明白、给群众讲明白，提高一线人员推进“三变”改革的政策水平和专业能力。三是开展“三变”改革百日宣传动员。利用冬闲和春节等农时季节，结合产业扶贫，选派工作组进村入户，以村干部特别是贫困群众为主，集中100天时间，开展大范围、高频次的宣传动员和思想发动。编制图解式、步骤化的宣传小册子，通过农民易于掌握的形式，提炼、简化“三变”改革环节和工作流程，调动群众参与改革的积极性主动性，营造良好的改革氛围。重点把外出创业的农村“能人”动员回来、留在家乡，带领群众一起推改革，带头领办集体经济，带动农民脱贫致富。

（四）注重操作环节，助推“三变”改革。一是下发专门工作方案。各市县党委政府下发《关于推进“三变”改革发展集体经济助力脱贫攻坚的工作方案》，明确任务，夯实责任，强化措施，推动实施。二是召开现场推进会议。各市县党委政府尽快召开“三变”改革现场会或经验交流会，总结试点经验，加大模式推广，全面安排部署，督促各地因地制宜、加快推进“三变”改革。三是健全基层农经体系。各市县党委政府出台加强县镇农经体系建设的指导意见，明确县镇农经机构的编制基数、单位级别、性质等问题，强化农村改革的体系支撑，加大“三变”改革的政策引导、培训辅导和业务指导。