陕西省农业厅

2018年4月

一、《指导意见》起草背景

2017年以来，各级党委政府贯彻落实省委省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，积极推进农村集体产权制度改革，统筹实施“三变”改革，全面完成改革部署，初步构建工作机制，改革试点取得显著成效。但从实际工作看，各地仍然存在思想认识不到位、改革政策把握不准、工作推进措施不力等一系列问题。为了统一思想，规范基层改革做法，更好的推进产权制度改革，陕西省农村集体产权制度改革办公室印发了《关于精准理解和落实农村集体产权制度改革政策的指导意见》。（以下简称《指导意见》），进一步准确回答了为什么改、改什么、怎么改的问题。  

二、《指导意见》的主要内容

《指导意见》共分四大部分。

第一部分深化农村集体产权制度改革认识。针对部分市县对改革重要性认识不到位的问题，《指导意见》明确要求各级农村集体产权制度改革领导小组办公室提高政治站位，从巩固和完善社会主义公有制、夯实乡村振兴战略制度基础，建立健全乡村治理体系的高度充分认识农村集体产权制度改革的重要性，统筹理解《宪法》《物权法》《民法总则》《村委会组织法》《土地管理法》等法律精神和中央农村土地“三权分置”、适度规模经营等政策要领，坚持依法依规推进改革，精准落实改革要求，确保改革沿着正确的方向持续推进，避免犯历史颠覆性错误。

第二部分理清农村集体产权制度改革与“三变”改革关系。针对基层混淆产权制度改革与“三变”改革，工作方向不明的问题，《指导意见》专门就二者的区别和联系进行了准确解读。明确指出农村集体产权制度改革是中央关于农村基本经营制度改革的顶层设计，自上而下安排部署，是以建立健全农村集体产权制度为主要内容；“三变”改革是“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的通俗归纳，是贵州地方实践经验的总结提炼，没有法定政策含义，以探索集体经济多种实现形式为主要内容。二者的改革目标、内涵外延、实现方式和改革条件高度一致。根本上讲，农村集体产权制度改革和“三变”改革是对同一事物不同角度的要求和表述。各级农村集体产权制度改革领导小组办公室处理好两者关系，统筹推进工作，落实好改革任务。

第三部准确把握改革政策要义。针对当前产权制度改革中存在的清产核资不彻底、成员界定一刀切、股权设置不规范等问题，《指导意见》都一一做出了明确要求和法律政策底线。对清产核资要求按照《陕西省农村集体资产清产核资实施方案》和《陕西省农村集体资产清产核资工作细则》抓好落实。对成员身份界定提出了 “有法依法，无法依规，无规依民”的改革办法，参照《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》（陕高法发〔2006〕4号）有关要求界定成员资格。对集体资产股权强调要科学设置，严格区分农村集体资产权益股和集体经济发展股。要求个别混合设置权益股和发展股的村及时纠正，避免犯方向性错误。再次强调了集体经济组织严格执行农村土地承包关系“长久不变”政策，坚守农村土地家庭承包经营底线，不得借股份合作制改革之名随意调整承包地。

第四部分强化改革推进机制。2018年是农村集体产权制度改革的奠基年，全面清产核资，扩大改革试点、加快交易市场建设等改革任务艰巨，责任重大。《指导意见》要求各级农村集体产权制度改革领导小组办公室要积极争取党委政府支持，充分发挥统筹协调作用，创新工作举措，强化督导落实，加强改革政策，加快壮大集体经济，确保改革顺利推进。